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Referto controllo di gestione (art.198 e 198 bis del D.LGS. 267/2000)

Gli articoli 198 e 198 bis del Tuel dispongono che la struttura alla quale è stato assegnato il controllo di gestione deve fornire le conclusioni dell’attività di controllo agli amministratori, ai responsabili dei servizi ed alla sezione regionale di controllo della Corte dei Conti.
Il referto dovrebbe contenere:
– andamento ed analisi della gestione
– le indicazioni sullo stato di attuazione degli obiettivi programmati e valutazione sul grado di raggiungimento;
– analisi per servizi;
– indicatori;
– l’esito delle verifiche in tema di spesa di personale e patto di stabilità;
– l’esito del controllo sul vincolo per gli acquisti di beni e servizi di cui all’art.26 della legge 488/99, come modificato dal 4° comma dell’art. 1 della legge 191/04;
– l’esito del controllo sul contenimento delle spese di cui all’art.2, commi da 594 a 599, della legge 244/07;
– le verifiche su incarichi per consulenze, studi e ricerche, Spese di rappresentanza.

Normativa di riferimento

Si riporta il richiamo normativo in materia di controlli interni nella P.A., ed in particolare negli Enti locali, contenuto nella deliberazione n. 1051/2010 della sezione regionale di controllo per la Lombardia, dove i magistrati evidenziano anche che la materia è attualmente oggetto di attenzione da parte del Legislatore (in particolare, con i DDL cd. “anticorruzione” e DDL di riforma delle autonomie locali (1)) e che il 2010 può essere considerato un anno di “transizione” al nuovo sistema delineato dal d.lgs. n. 150/2009 (2).

Il decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 286 “Riordino e potenziamento dei meccanismi e strumenti di monitoraggio e valutazione dei costi, dei rendimenti e dei risultati dell’attività svolta dalle amministrazioni pubbliche, a norma dell’articolo 11 della legge 15 marzo 1997, n.59”, recentemente novellato dal d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 individua (art.1) le quattro tipologie di controllo interno atte a garantire la legittimità, regolarità e correttezza dell’azione amministrativa (controllo di regolarità amministrativa e contabile), a verificare l’efficacia, efficienza ed economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati (controllo di gestione), a valutare le prestazioni del personale con qualifica dirigenziale (valutazione della dirigenza) ed a valutare l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi ed altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti (valutazione e controllo strategico).

Lo stesso decreto prevede alcuni principi generali, obbligatori per i Ministeri, applicabili dalle Regioni nell’ambito della propria autonomia organizzativa e legislativa, e derogabili da parte di altre amministrazioni pubbliche, quali gli EELL, a cui deve essere conformata l’organizzazione dei servizi di controllo interno:
a) l’attività di valutazione e controllo strategico supporta l’attività di programmazione strategica e di indirizzo politico-amministrativo di cui agli articoli 3, comma 1, lettere b) e c), e 14 del d.lgs. n. 29/1993. Essa è pertanto svolta da strutture che rispondono direttamente agli organi di indirizzo politico amministrativo;
b) il controllo di gestione e l’attività di valutazione dei dirigenti, fermo restando quanto previsto alla lettera a), sono svolte da strutture e soggetti che rispondono ai dirigenti posti al vertice dell’unità organizzativa interessata;
c) l’attività di valutazione dei dirigenti utilizza anche i risultati del controllo di gestione, ma è svolta da strutture o soggetti diverse da quelle cui è demandato il controllo di gestione medesimo;
d) le funzioni di cui alle precedenti lettere sono esercitate in modo integrato;
e) è fatto divieto di affidare verifiche di regolarità amministrativa e contabile a strutture addette al controllo di gestione, alla valutazione dei dirigenti, al controllo strategico.

Gli Enti locali, per espressa previsione del d.lgs. in parola, hanno la facoltà di adeguare i propri regolamenti alle disposizioni in esso contenute, nel rispetto dei propri ordinamenti generali e delle norme concernenti l’ordinamento finanziario e contabile.

Il d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL) dispone (art. 147, co.3) che l’organizzazione dei controlli interni è effettuata dagli enti locali anche in deroga agli altri principi di cui all’articolo 1, comma 2 del d. lgs. 30 luglio 1999, n. 286. Nello stesso articolo del TUEL sono individuate le tipologie di controlli interni di cui al d.lgs. n. 286/99, di cui gli enti locali devono dotarsi, nell’ambito della propria autonomia normativa ed organizzativa. Inoltre, l’art. 147 TUEL prevede (co. 2) che i controlli interni siano ordinati secondo il fondamentale principio di riforma della P.A. di distinzione tra funzioni d’indirizzo e compiti di gestione; per l’effettuazione dei controlli stessi è previsto (co. 4 e 5) che più enti locali possano istituire uffici unici, mediante convenzione che ne regoli le modalità di costituzione e di funzionamento e che in ambito provinciale siano istituite apposite strutture di consulenza e supporto, delle quali possono avvalersi gli enti locali per l’esercizio dei controlli interni, eventualmente integrati con esperti nelle materie di pertinenza.

Relativamente alle singole tipologie di controlli interni, la disciplina recata dal TUEL richiama i principi in materia contenuti nel d.lgs. n. 286/99. In particolare, il controllo di gestione occupa la parte prevalente della disciplina dei controlli interni, e ad esso è dedicato l’art. 196 TUEL, che lo definisce “procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso l’analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei servizi offerti, la funzionalità dell’organizzazione dell’Ente, l’efficacia, l’efficienza ed il livello di economicità nell’attività di realizzazione dei predetti obiettivi”.

Le relative modalità di esercizio trovano disciplina negli statuti, nei regolamenti di contabilità di ciascun Ente locale e nell’art. 197 del TUEL, ove è previsto che il controllo di gestione ha per oggetto l’intera attività amministrativa e gestionale delle province, dei comuni, delle comunità montane, delle unioni dei comuni e delle città metropolitane ed è svolto con la cadenza periodica definita dal regolamento di contabilità dell’Ente.

La norma in esame dispone che il controllo di gestione sia articolato almeno in tre fasi: predisposizione di un piano dettagliato di obiettivi; rilevazione dei dati relativi ai costi ed ai proventi nonché rilevazione dei risultati raggiunti; valutazione dei dati predetti in rapporto al piano degli obiettivi al fine di verificare il loro stato di attuazione e di misurare l’efficacia, l’efficienza ed il grado di economicità dell’azione intrapresa.

Il controllo di gestione è svolto in riferimento ai singoli servizi e centri di costo, ove previsti, verificando in maniera complessiva e per ciascun servizio i mezzi finanziari acquisiti, i costi dei singoli fattori produttivi, i risultati qualitativi e quantitativi ottenuti e, per i servizi a carattere produttivo, i ricavi.

La verifica dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità dell’azione amministrativa è svolta rapportando le risorse acquisite ed i costi dei servizi, ove possibile per unità di prodotto, ai dati risultanti dal rapporto annuale sui parametri gestionali dei servizi degli enti locali di cui all’articolo 228, comma 7 TUEL.

Le conclusioni dell’attività di controllo di gestione devono essere rappresentate nell’apposito referto di cui all’art. 198 TUEL, stilato a cura della struttura operativa alla quale è assegnata tale funzione, e sottoposto agli amministratori ai fini della verifica dello stato di attuazione degli obiettivi programmati, ai responsabili dei servizi, affinché questi ultimi abbiano gli elementi necessari per valutare l’andamento della gestione dei servizi di cui sono responsabili, nonché alla Corte dei conti (ai sensi dell’art. 198-bis del TUEL, introdotto dall’articolo 1, comma 5, legge n. 191 del 2004).

Alla normativa sopra richiamata si sono recentemente aggiunte le disposizioni del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 (in attuazione della delega di cui alla legge n. 15/2009), che ha previsto, tra l’altro, l’abrogazione di una serie di disposizioni del decreto legislativo n. 286/1999, con diverse decorrenze, ed ha introdotto un nuovo modello di valutazione.

Costituisce principio generale che ogni P.A. misuri e valuti la performance con riferimento all’amministrazione nel suo complesso, alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola e ai singoli dipendenti, secondo modalità conformi alle direttive impartite dalla “Commissione per la valutazione, la trasparenza e l’integrità delle amministrazioni pubbliche”, che ha il compito di indirizzare, coordinare e sovrintendere all’esercizio indipendente delle funzioni di valutazione, di garantire la trasparenza dei sistemi di valutazione, di assicurare la comparabilità e la visibilità degli indici di andamento gestionale (3).

La valutazione della performance è rimessa, da parte di ogni amministrazione, singolarmente o in forma associata, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, ad un Organismo indipendente, che sostituisce i servizi di controllo interno, comunque denominati, di cui al decreto legislativo n. 286/1999 (art. 14 d.lgs. cit.). Fino alla costituzione di tali Organismi indipendenti continuano ad operare gli uffici e i soggetti preposti all’attività di valutazione e controllo strategico già operanti (art. 30 d.lgs. cit.).

La predetta Commissione e gli Organismi indipendenti intervengono nel processo di misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale della P.A. insieme all’organo d’indirizzo politico amministrativo e i dirigenti di ciascuna amministrazione.

Relativamente al sistema di valutazione previsto dal d.lgs. n. 150/2009, Comuni e Province, con autonomia nella propria determinazione e ferma restando l’attuale vigenza dell’art. 147 TUEL, individueranno il modello organizzativo più confacente alla singola amministrazione locale.

In proposito è previsto (art. 16 d.lgs. cit.) che per gli enti locali trovano diretta applicazione le disposizioni dell’articolo 11, commi 1 e 3, in tema di trasparenza, e che gli enti locali adeguino i propri ordinamenti ai principi contenuti negli articoli 3 (principi generali), 4 (ciclo della gestione delle performance), 5, comma 2 (obiettivi), 7 (sistema di misurazione e valutazione della performance), 9 (ambiti di misurazione e valutazione della performance individuale) e 15, comma 1 (responsabilità dell’organo di indirizzo politico-amministrativo).

Gli enti locali dovranno anche adeguare i propri ordinamenti ai principi contenuti negli articoli 17, comma 2 (invarianza di spesa), 18 (criteri e modalità per la valorizzazione del merito ed incentivazione della performance), 23, commi 1 e 2 (progressioni economiche), 24, commi 1 e 2 (progressioni di carriera), 25 (attribuzione di incarichi e responsabilità), 26 (accesso a percorsi di alta formazione e di crescita professionale) e 27, comma 1 (premio di efficienza).

Il quadro normativo succintamente descritto, come ricordato in principio, è attualmente oggetto di nuovi interventi da parte del legislatore. Particolare importanza per il raggiungimento di livelli ottimali di efficienza, efficacia ed economicità dell’azione amministrativa degli EELL assumerà la conformazione del controllo di gestione nella veste che si va delineando nel nuovo sistema dei controlli interni.

Appare rilevante, in particolare, un’adeguata valorizzazione del controllo di gestione poiché, come è stato sottolineato nella recente “Relazione sulla gestione finanziaria degli Enti locali – esercizi 2008/2009” della Corte dei conti, Sezione delle Autonomie, con l’avvento del federalismo “il controllo di gestione dovrà essere in grado di verificare sia la corrispondenza delle prestazioni rese ai modelli costituzionalmente garantiti, che l’adeguatezza dei servizi forniti rispetto all’entità del prelievo fiscale. Visto che, in presenza di prestazioni standard, esso dovrebbe valutare meglio l’impiego delle risorse, l’efficienza degli apparati e la qualità dei risultati, ne consegue che una rinnovata efficienza dei controlli interni agevolerebbe l’avvento e il consolidarsi del federalismo fiscale. D’altro canto l’utilizzazione dei costi standard, che permettono di valutare l’efficienza e l’economicità a fronte di parametri univoci, permetterebbe al federalismo di migliorare l’assetto e i risultati dei controlli” (deliberazione n. 16/sezaut/2010/frg del 04/08/2010).

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(1) “Individuazione delle funzioni fondamentali di Province e Comuni, semplificazione dell’ordinamento regionale e degli enti locali, nonché delega al Governo in materia di trasferimento di funzioni amministrative, Carta delle autonomie locali, razionalizzazione delle Province e degli Uffici territoriali del Governo. Riordino di enti ed organismi decentrati”, cd. “Carta delle Autonomie” (AC 3118 – AS 2259).
(2) In particolare, viene in rilievo in questa sede, in materia di controllo di gestione e valutazione della dirigenza, l’art. 30, comma 3 del d.lgs. n.150/2009: “In sede di prima attuazione del presente decreto, gli Organismi indipendenti di cui all’articolo 14 provvedono, entro il 30 settembre 2010, sulla base degli indirizzi della Commissione di cui all’articolo 13 a definire i sistemi di valutazione della performance di cui all’articolo 7 in modo da assicurarne la piena operatività a decorrere dal 1° gennaio 2011”.
(3) Con Decreto del Ministro per la Pubblica Amministrazione e l’innovazione, adottato di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, del 12 marzo 2010 sono state definite le attribuzioni della Commissione. Per conseguire la piena operatività, in data 1° aprile 2010 la Commissione ha adottato il Regolamento di organizzazione e funzionamento e il Regolamento sulla gestione finanziaria, amministrativa e contabile. Le deliberazioni della Commissione e ogni utile riferimento alle funzioni svolte sono reperibili sul sito Internet www.civit.it.

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