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Modalità di calcolo dell’incidenza percentuale delle spese di personale sul complesso delle spese correnti

Gli enti locali possono reclutare unità lavorative, con qualsivoglia tipologia di contratto, solo qualora l’incidenza delle spese di personale non superi il 40% delle spese correnti (sempre che, ovviamente, risultino sussistenti tutti gli altri presupposti di legge, e tra questi, per gli enti minori, il contenimento della spesa di personale nell’ammontare registrato per il 2004 e la sussistenza di corrispondenti cessazioni intervenute nel precedente anno, come sopra interpretate).

Dal vigente disposto del settimo comma dell’art. 76 del D.L. n. 112 del 25 giugno 2008 non si rinvengono indicazioni che possano consentire di omettere, nell’aggregato da considerare al numeratore del rapporto in esame, alcune categorie di spese di personale, quali ad esempio quelle derivanti da assunzioni necessitate dall’esistenza di specifici diritti soggettivi individuali.

Corte dei conti basilicata n. 21/2011

Il contenuto della deliberazione

Con riferimento agli esistenti vincoli in materia di spese di personale per i comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti (quale risulta il Comune richiedente), la principale norma di riferimento resta l’art. 1, comma 562, della legge n. 296 del 27 dicembre 2006 n. 296, che dispone quanto segue: “Per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell’anno 2004. Gli enti di cui al primo periodo possono procedere all’assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno, ivi compreso il personale di cui al comma 558”.

Particolarmente intensa è stata l’attività interpretativa della Corte dei conti in ordine alla predetta disposizione, sfociata in numerose deliberazioni delle Sezioni regionali ma anche in plurime pronunce di orientamento generale adottate dalle Sezioni riunite, nell’esercizio della funzione nomofilattica attribuita dall’art. 17, comma 31, del decreto legge n. 78 del 1° luglio 2009.

Tali ultime pronunce hanno, tra l’altro, chiarito:

– che, a seguito della soppressione della possibilità di deroga, prevista dall’art. 3 comma 121, della legge n. 244 del 24 dicembre 2007, ad opera dell’art. 14, comma 10, del decreto legge n. 78/2010, i predetti vincoli devono ritenersi inderogabili (pron. n. 5/CONTR/11, dep. il 25 gennaio 2011);

– che il significato da attribuire al sopra riportato inciso “nel precedente anno” possa essere esteso fino a ricomprendere “… cessazioni intervenute successivamente all’entrata in vigore della norma, anche in precedenti esercizi, rifluenti nell’anno precedente a quello nel quale si intende effettuare l’assunzione” (pron. n. 52/CONTR/10, dep. l’11 novembre 2010);

– che le procedure di mobilità risultano neutrali, ai fini di cui alla norma in esame, solo se avvenute tra enti entrambi assoggettati alla normativa vincolistica, dovendo contrariamente essere considerate cessazioni per l’ente cedente ed ingresso di nuove unità di personale per quello cessionario (pron. n. 59/CONTR/10, dep. il 6 dicembre 2010).

Oltre alla predetta disposizione, che individua il vincolo alla spesa nell’ammontare sostenuto nell’anno 2004, particolari conseguenze sono state dal legislatore previste per quegli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale superi una certa percentuale delle spese correnti. L’art. 76, settimo comma, del decreto legge n. 112 del 25 giugno 2008, come sostituito dall’art. 14, nono comma, del decreto legge n. 78 del 31 maggio 2010, ha infatti statuito che, con decorrenza dal 1° gennaio 2011, “E’ fatto divieto agli enti nei quali l’incidenza delle spese di personale è pari o superiore al 40% delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell’anno precedente”.

Una recente pronuncia delle Sezioni riunite della Corte dei conti ha, peraltro, chiarito che per gli enti locali non soggetti alle regole del patto di stabilità interno deve farsi riferimento al sopra citato vincolo assunzionale previsto dall’art. 1, comma 562 della legge 296/2006, “…per cui la novella recata dall’art. 14, comma 9, del DL n. 78/2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122/2010 si applica limitatamente al generale vincolo relativo all’incidenza delle spese di personale su quelle correnti” (pron. n. 3/CONTR/11, dep. il 25 gennaio 2011). Ciò premesso, deve essere rilevato che, secondo il sistema di norme sopra delineato, per gli enti locali residua la possibilità di reclutare unità lavorative, con qualsivoglia tipologia di contratto, solo qualora l’incidenza delle spese di personale non superi il 40% delle spese correnti (sempre che, ovviamente, risultino sussistenti tutti gli altri presupposti di legge, e tra questi, per gli enti minori, il contenimento della spesa di personale nell’ammontare registrato per il 2004 e la sussistenza di corrispondenti cessazioni intervenute nel precedente anno, come sopra interpretate).

Dal vigente disposto del settimo comma dell’art. 76 del D.L. n. 112 del 25 giugno 2008 non si rinvengono indicazioni che possano consentire di omettere, nell’aggregato da considerare al numeratore del rapporto in esame, alcune categorie di spese di personale, quali ad esempio quelle derivanti da assunzioni necessitate dall’esistenza di specifici diritti soggettivi individuali.

Spetta, in ogni caso, ad ogni amministrazione l’individuazione delle più corrette modalità per adempiere agli imposti vincoli pubblicistici nel contemporaneo rispetto di eventuali obblighi civilistici.

Sul punto la deliberazione n. 2/2009/PAR del 13 gennaio 2009 della Sezione regionale di controllo per il Veneto ha ritenuto che “sin dal momento della stesura del bilancio di previsione l’ente locale dovrebbe tener conto della possibilità che venga esercitato il diritto del personale in part–time alla ricostituzione del tempo pieno alla scadenza del biennio e, conseguentemente, adottare le necessarie iniziative di contenimento di altre componenti della spesa di personale al fine di rispettare i vincoli derivanti dalla legislazione finanziaria”. Né, d’altronde, ai fini che qui interessano, sembra potersi configurare, perché non previsto, l’esonero per spese supportate da specifici finanziamenti regionali. Si consideri, inoltre, che l’ampiezza dell’estensione semantica del concetto di personale (comprendente rapporti derivati da “… qualsiasi titolo” e da “… qualsivoglia tipologia contrattuale”) utilizzato per circostanziare la conseguenza (e cioè il divieto di assunzione), non legittima l’utilizzo di una diversa e più ristretta estensione del medesimo concetto, quando è utilizzato per individuare il presupposto (e cioè la sua incidenza sul complesso delle spese correnti). Ogni decurtazione di voci dal numeratore (spese di personale) dovrebbe, peraltro, per fini di omogeneità, determinare una corrispondente decurtazione dal denominatore (spese correnti) del rapporto considerato. Recentemente, le Sezioni riunite per la Regione Siciliana in sede consultiva hanno evidenziato “… che, tenuto conto del citato principio di onnicomprensività delle voci di spesa per qualsivoglia tipologia di personale alle dipendenze dell’ente locale, le spese di personale, per calcolarne l’incidenza percentuale sulle spese correnti, devono essere considerate comprendendo anche gli oneri relativi ai rinnovi contrattuali” (parere n. 62/2010 dep. il 14 dicembre 2010). Sul punto si confronti anche la precedente deliberazione n. 90/2010/PAR del 29 novembre 2010 di questa Sezione regionale di controllo che, relativamente ad un quesito interessante in quella sede un ente soggetto al patto di stabilità interno, nell’esame dell’art. 1, comma 557 e seguenti, della L. n. 296/2006, come modificati ed introdotti dal D.L. n. 78/2010, ha posto in evidenza l’attuale tendenza del legislatore a indicare nel dettaglio le voci di spesa da ricomprendere o escludere dal computo. In quella sede si è, quindi, concluso che “Non è più, dunque, la fonte o la provenienza della risorsa con cui far fronte a voci sicuramente ricomprese nella spesa di personale, il criterio discretivo per escluderla dal computo. Ciò che rileva, ai fini della sua inclusione, è che la spesa sia sostenuta dall’ente locale e a lui imputabile a fronte di ogni prestazione lavorativa svolta in suo favore, indipendentemente dal soggetto erogatore e dalla fonte della provvista finanziaria utilizzata”.

Le conclusioni di cui sopra trovano conferma anche nella nota del MEF-IGOP prot. n. 38544 del 6 maggio 2010 che, rispondendo ad una nota di richiesta di chiarimenti inviata da un Comune, ha specificato: “Al riguardo lo scrivente fa presente che, ai fini della vigente normativa nazionale in materia di patto di stabilità e di contenimento delle spese di personale, l’ammontare del finanziamento regionale concesso a codesto Ente per la corresponsione dei compensi ai lavoratori ex l.s.u. assunti con contratto privato a termine, dovrà essere computata dall’ente nel novero delle voci che concorrono alla determinazione del costo del personale e quindi soggetta ai vincoli riduttivi di cui all’art. 1, comma 557 della legge n. 296/2006 e dell’art. 76 del d.l. n. 112/2008”.

Alla luce delle predette considerazioni, accertata la sussistenza di un’incidenza superiore a quella consentita dalla norma, l’ente deve, in primo luogo, sicuramente astenersi dal determinare spese di personale ulteriori rispetto a quelle in atto, e per questo già considerate nel rapporto con le spese correnti. Sembra, però, doversi includere nel concetto di assunzione vietata ogni rapporto di lavoro la cui instaurazione o permanenza sia collegata ad una nuova o rinnovata manifestazione di volontà dell’ente.

Per valutare se, a prescindere dal nomen juris utilizzato, proroghe o rinnovi di rapporti lavorativi in essere, sempre che siano consentiti in base alla specifica disciplina sostanziale vigente, rientrino tuttavia nelle tipologie vietate dalla disciplina in esame dovrà, pertanto, essere verificata l’esistenza, o meno, di tale rinnovata manifestazione di volontà.