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Linee guida per la stesura del referto semestrale sui controlli interni

Come è noto il decreto legislativo n° 174 del 10 ottobre 2012, ha rafforzato il sistema dei controlli interni ed esterni delle autonomie locali (regioni, province e comuni), a seguito anche degli scandali che si sono succeduti nell’ultimo periodo sull’utilizzo delle risorse finanziarie pubbliche.

In particolare le disposizioni normative contenute nell’articolo 3 del presente decreto da un lato rafforzano i controlli interni con:

– l’introduzione nel testo unico degli enti locali degli articoli 147-bis (Controllo di regolarità amministrativa e contabile), 147-ter (Controllo strategico),147-quater (Controlli sulle società partecipate non quotate), 147-quinquies (Controllo sugli equilibri finanziari);

– la modifica degli articoli 49 (Pareri dei responsabili dei servizi), 147 (Tipologia dei controlli interni), 239 (Funzioni dell’organo di revisione).

Dall’altro lato si rafforzano i controlli esterni con la modifica dell’art. 148 (Controlli esterni) e l’introduzione dell’art. 148-bis (Rafforzamento del controllo della Corte dei conti sullagestionefinanziaria degli enti locali).

L’articolo 148 del citato testo unico degli enti locali attribuisce alle Sezioni regionali della Corte dei Conti di verificare, periodicamente, con cadenza semestrale, la legittimità e la regolarità della gestione e il funzionamento dei controlli interni.
A tale scopo, il sindaco, per i comuni con popolazione superiore ai quindicimila abitanti, o il presidente della provincia, trasmette semestralmente un referto sulla regolarità della gestione e sull’efficacia e sull’adeguatezza del sistema dei controlli interni adottato, sulla base delle linee guida da deliberare dalla Sezione “delle Autonomie” della Corte dei Conti entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto legge 174.

La Sezione “delle Autonomie” della Corte dei Conti, presieduta dal Presidente della Corte Luigi Giampaolino, con la deliberazione n° 4 dell’11 febbraio 2013, ha elaborato le sopraccitate “linee guida”.
Allegata alla medesima deliberazione n° 4/2013 vi è lo schema di relazione che deve essere presentato alle Sezioni regionali della Corte dei Conti.
Sulla base delle indicazioni contenute nelle linee guida, le Sezioni regionali di controllo, in relazione alle peculiarità degli enti controllati, possono stabilire adattamenti allo schema di relazione.
Il referto relativo al primo semestre del 2013 deve essere presentato entro il 30 settembre del corrente anno.
Esso è strutturato nella forma del questionario e costituisce lo schema minimo di referto il quale, così come i questionari sul bilancio di previsione e sul rendiconto della gestione predisposti dall’organo di revisione, possono essere integrati con ulteriori informazioni a maggiore illustrazione dei profili presi in esame.
Lo schema di referto si articola in due parti distinte, ognuna delle quali riepiloga i tratti caratteristici di particolari profili gestionali.
Nella prima sezione, costituita da 49 domande principali e diverse subordinate, si affrontano le problematiche legate al rispetto dei parametri della regolarità amministrativa e contabile.
Le domande poste, sono finalizzate ad identificare la presenza di potenziali carenze gestionali che possano snaturare i profili di una sana e corretta gestione finanziaria.

Al suo interno è possibile individuare due parti:

1. la prima dedicata all’attività di programmazione;

2. la seconda alla gestione con l’esame delle entrate e delle spese, del corretto equilibrio finanziario ed alle azioni adottate dall’ente in materia di trasparenza.

Programmazione il referto deve contenere schematicamente le informazioni relative alle caratteristiche generali della popolazione, del territorio e dell’economia insediata, l’indicazione dei dati di carattere generale relativi alle risorse umane, strumentali e tecnologiche utilizzate per la gestione dei servizi e i sistemi informativi impiegati. Tutte informazioni che possono essere tratte dalla relazione previsionale e programmatica (RPP) allegata al bilancio di previsione. Tali informazioni debbono essere inserite integralmente nel referto del primo trimestre mentre nel secondo è sufficiente un eventuale aggiornamento.

In questa parte del questionario le domande specifiche attengono:

– alle relazioni di inizio e fine mandato, rese obbligatorie degli articoli 4 e 4 bis del decreto legislativo 149/2011, che debbono essere presentate dal sindaco o dal presidente di provincia;

– agli strumenti di pianificazione e di programmazione in essere presso l’ente;

– alla coerenza del piano esecutivo di gestione (PEG), nel suo nuovo assetto, con il bilancio di previsione e con la RPP;

– alla presenza o meno nella RPP dell’indicazione degli obiettivi gestionali delle società partecipate e dell’adeguamento della dotazione organica dell’ente a seguito di nuove acquisizioni in società od organismi gestionali;

– ai servizi pubblici locali per i quali si chiede se l’affidamento del servizio è stato effettuato sulla base di una relazione, che dia conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall’ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisce i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche se previste;

– alla verifica dei modelli di gestione dei servizi pubblici locali, al grado di copertura dei costi e il suo adeguamento ai vincoli legislativi;

– alla coerenza del piano triennale delle opere pubbliche con il bilancio e con il piano dei pagamenti, anche al fine del rispetto del patto di stabilità e di sviluppo interno.

 Entrate.Le domande cui si deve dare esauriente risposta riguardano:

– l’analisi dello stato delle entrate, delle sue modalità di riscossione, della efficienza/inefficienza della riscossione e delle iniziative correttive eventualmente adottate;

– una valutazione delle fonti di finanziamento dell’ente e la compilazione di un prospetto che verte sull’incidenza delle entrate proprie sul totale delle entrate correnti;

– la capacità delle entrate di garantire l’equilibrio di cassa;

– l’esistenza di entrate di carattere straordinario;

– l’analisi delle entrate extratributarie costituite da proventi dei beni patrimoniali e le entrate di carattere straordinario;

– l’analisi della gestione del patrimonio e degli effetti del programma delle dismissioni dell’ultimo triennio attraverso la compilazione di un’apposita tabella che riguarda la gestione di competenza e quella a residui, la previsione, l’accertamento e la riscossione.

Spese. Sul versante delle spese si richiede una serie dettagliata di informazioni:

– sulla realizzazione, nel semestre preso in considerazione, dei programmi contenuti nella RPP e nel PEG e se tale attività abbia influito negativamente sulla tenuta degli equilibri di bilancio;

– sull’adozione delle misure di razionalizzazione e riorganizzazione amministrativa per la riduzione delle spese di funzionamento in coerenza con il livello di spesa per acquisti di beni e servizi e per voci di costo, stabilito dal commissario straordinario nominato dal Presidente del Consiglio dei Ministri; (art. 9, comma 1, del d.l. 95/2012, convertito dalla legge 135/2012);

– se sono state effettuate nel corso del semestre, dismissioni o alienazioni con procedure a evidenza pubblica, nei confronti delle società controllate direttamente o indirettamente che nel corso dell’anno 2011 abbiano conseguito, nei confronti dell’ente, una percentuale del fatturato da prestazione di servizi superiore a novanta;

– sul ricorso a centrali di committenza e la percentuale di acquisti sul totale degli acquisti di beni e servizi;

– sull’elencazione delle esternalizzazioni dei servizi avvenuti nel semestre di riferimento, le sue modalità e le erogazioni annuali a carico dell’ente. In caso di mancata esternalizzazione se si è proceduto a una valutazione della convenienza economica della gestione diretta;

– per le società in house, attraverso la compilazione di un’apposita tabella, se sono state rispettate le disposizioni pubblicistiche nell’acquisto di beni e servizi e nel reclutamento del personale;

– se è stata adottata la delibera di ricognizione delle società avente ad oggetto la produzione di beni e servizi non strettamente necessaria per il raggiungimento dei propri fini istituzionali;

– se è stata adottata la delibera di ricognizione delle società che svolgono servizi pubblici locali di rilevanza economica, che dà conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall’ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisce i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale;

– sul rispetto o meno del codice dei contratti pubblici nelle procedure di aggiudicazione degli appalti con l’indicazione del numero e la tipologia degli appalti. Nel caso di procedure negoziate i casi in cui deve avvenire necessariamente l’affidamento diretto o quando una situazione di estrema urgenza impedisca la realizzazione della procedura dell’appalto, sui casi di estensione contrattuale;

– su una indicazione dettagliata dei costi degli interventi previsti dal piano delle opere pubbliche e realizzati nel semestre;

– sulle modalità organizzative per garantire il tempestivo pagamento delle posizioni debitorie per somministrazioni, forniture o appalti;

– sulle modalità di gestione del contenzioso con l’indicazione dei giudizi promossi e di quelli conclusi nel semestre e laloro incidenza sul bilancio dell’ente;

– sui processi di riorganizzazione della struttura organica, il personale in eccedenza, la rideterminazione della dotazione organica, le assunzioni flessibili, ed in generale la gestione del personale ivi compreso quello delle società partecipate, in osservanza delle indicazioni fornite dalla Sezione delle autonomie con la delibera n. 14/AUT/2011/QMIG.

Trasparenza. In tema di trasparenza si richiede una serie di informazioni relative a:

– adozione del regolamento sulla pubblicità dello stato patrimoniale dei titolari di cariche pubbliche elettive e di governo;

– rispetto delle norme in materia di affidamento degli incarichi di collaborazione e consulenza e di incompatibilità dei dipendenti pubblici;

– rispetto delle disposizioni di cui all’articolo all’art. 18 del decreto legge 83/2012 che prevede che la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari alle imprese e l’attribuzione dei corrispettivi e dei compensi a persone, professionisti, imprese ed enti privati e comunque di vantaggi economici di qualunque genere di cui all’articolo 12 della legge 7 agosto 1990, n. 241 ad enti pubblici e privati, siano soggetti alla pubblicità sulla rete internet;

– rispetto della disposizione che impone la pubblicità nel proprio sito internet delle retribuzioni annuali, dei curricula vitae, degli indirizzi di posta elettronica e dei numeri telefonici ad uso professionale dei dirigenti e dei segretari comunali e provinciali nonché di rendere pubblici, con lo stesso mezzo, i tassi di assenza e di maggiore presenza del personale distinti per uffici di livello dirigenziale. Obbligo, per la singola amministrazione o società che conferisca nel medesimo anno, allo stesso soggetto, incarichi che superino il limite massimo, di assegnare l’incarico medesimo secondo i princìpi del merito e della trasparenza, dando adeguatamente conto, nella motivazione dell’atto di conferimento, dei requisiti di professionalità e di esperienza del soggetto in relazione alla tipologia di prestazione richiesta e alla misura del compenso attribuito; il rispettato delle disposizioni in materia di pubblicità, nell’albo e nel sito informatico dell’ente, dei dati relativi agli incarichi degli amministratori delle societa ed organismi partecipati, ai sensi dell’art. 1, comma 735, della legge n. 296/2006;

– rispetto dell’obbligo di comunicazione al Dipartimento della Funzione Pubblica, entro il 30 aprile di ciascun anno, l’elenco dei consorzi di cui fanno parte e delle società a totale o parziale partecipazione, indicando la ragione sociale, la misura della partecipazione, la durata dell’impegno, l’onere complessivo a qualsiasi titolo gravante per l’anno sul bilancio dell’amministrazione, il numero dei rappresentanti dell’amministrazione negli organi di governo, il trattamento economico complessivo a ciascuno di essi spettante.

Nella seconda sezione, con valenza prevalentemente ricognitiva e composta da 54 domande, si prendono in considerazione gli aspetti relativi all’adeguatezza ed efficacia del sistema dei controlli interni.

Essa si articola nelle seguenti parti:

a. ricognizione del sistema dei controlli interni;

b. controllo strategico;

c. controllo di gestione;

d. altre forme di controllo con riferimento agli organismi partecipati, agli equilibri finanziari, al controllo di regolarità amministrativa e contabile.

Ricognizione del sistema dei controlli interni.Le informazioni da inserire nel referto del primo semestrale, con eventuale aggiornamento per il secondo semestre, riguardano:

– il sistema di contabilità adottato con riferimento ai principali regolamenti esistenti all’interno dell’ente;

– il regolamento che disciplina il sistema dei controlli interni, predisposto ai sensi dell’art. 147 comma 4 del decreto legislativo 267/2000, e la sua attuazione attraverso la creazione del sistema dei controlli interni;

– l’eventuale adozione di un sistema di contabilità analitica;

– l’introduzione di un sistema di misurazione e di valutazione delle performance previsto dal decreto Brunetta (decreto legislativo 150/2009) e gli organi politici e amministrativi coinvolti nella sua realizzazione.

Controllo strategico. Il controllo strategico è inteso come un sistema di controllo finalizzato a verificare lo stato di attuazione dei programmi secondo le linee approvate dal Consiglio. Per la realizzazione di tale sistema di controllo l’ente locale adotta metodologie finalizzate alla rilevazione dei risultati conseguiti rispetto agli obiettivi predefiniti, degli aspetti economico-finanziari connessi ai risultati ottenuti, dei tempi di realizzazione rispetto alle previsioni, delle procedure operative attuate confrontate con i progetti elaborati, della qualità dei servizi erogati e del grado di soddisfazione della domanda espressa, degli aspetti socio-economici.

Si richiede una serie di informazioni:

– sulla istituzione di tale forma di controllo e sulla struttura responsabile;

– sulla valutazione dello stato di attuazione dei programmi, sulla sua periodicità e sulle metodologie dei sistemi di monitoraggio dei risultati, nonché sull’analisi degli eventuali scostamenti;

– sull’esistenza di un sistema di controllo preventivo e successivo teso a verificare la conformità tra gli obiettivi dell’amministrazione e le scelte operate dai dirigenti, nonché tra gestione e l’allocazione delle risorse umane, materiali e finanziarie.

Controllo di gestione.Il controllo di gestione è la procedura diretta a verificare lo stato di attuazione degli obiettivi programmati e, attraverso l’analisi delle risorse acquisite e della comparazione tra i costi e la quantità e qualità dei servizi offerti, la funzionalità dell’organizzazione dell’ente, l’efficacia, l’efficienza ed il livello di economicità dell’azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati.
L’organo preposto al controllo di gestione deve essere in grado di fornire, all’organo politico, elementi e valutazioni idonee a modularne i compiti d’indirizzo.

Le domande cui dare una risposta sono le seguenti:

– da quanti anni è attivo il controllo di gestione.

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