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La spending review e la sua applicazione negli enti locali

Ormai da qualche tempo si parla di coordinare e ottimizzare i vari tipi di rendicontazioni e controlli che gli enti locali devono produrre per gli organismi centrali. Le recenti norme, anche motivatamente, hanno moltiplicato il numero di rendicontazioni e verifiche. Si pensi alle certificazioni dovute dal d.lgs. 149/2011 (1), dalle rendicontazioni al Consiglio e alla Corte dei conti aggiunte dal d.l. 174/2012, dalla spending review 2, dalla legge 190/2012 (cosiddetto anticorruzione (2)) dal Programma Triennale della Trasparenza e dell’Integrità previsto del d.lgs. 150/2009. Senza dimenticare la legge di stabilità 2013. Posto che il tema è stato più volte trattato, si vuole qui fare una riflessione sulla miriade di norme e circolari applicative che questi adempimenti comportano, sulla loro reale applicazione e soprattutto sull’efficacia, rapportata al tempo/uomo dedicato dal personale degli uffici preposti, anche in relazione alla dimensione degli enti stessi.
Non si vuole certo mettere in discussione la necessità di norme come quelle anticorruzione o la necessità, visto lo stato della finanza nazionale e locale, di norme contabili inflessibili. Sicuramente la stima dello stato d’illegalità nelle procedure pubbliche è considerato rilevante, visti anche i fatti di cronaca, da meritare l’estensione di ulteriori norme.
Tutto ciò ha però causato interventi invasivi nel sistema dei controlli e delle rendicontazioni interne e esterne delle autonomie locali. È ormai cessata l’epoca dei “controlli interni” stile d.lgs. 286/1999 e soprattutto è sempre più compressa la possibilità di organizzarli in autonomia. Così come non si può più parlare del “controllo collaborativo” cui erano preposte all’origine le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti. È utile evidenziare come gli artt. 2 e 6 del d.lgs. n. 149/2011 hanno introdotto una nuova “forma di partecipazione” della Corte dei conti nell’applicazione, non di misure di carattere patrimoniale, che rientrano nella tradizionale competenza delle sue funzioni, bensì di vere e proprie sanzioni economico politiche a carico degli amministratori. Ad avvalorare questo nel d.l. 98/2011 e nel d.lgs.149/2011, troviamo affidate alla alla Corte funzioni di vigilanza sul rispetto del patto di stabilità interno. Pertanto, sarebbe logica conseguenza del sistema un’attività di segnalazione, (delle sezioni di controllo a quelle giurisdizionali) che sarebbe particolarmente qualificata, delle fattispecie idonee a concretizzare elusioni allo stesso (3).
In una certa misura la responsabilità è degli enti locali stessi che, in gran parte, non hanno saputo dotarsi di strumenti idonei negli anni passati. Quanti hanno un vero servizio di controllo di gestione, una contabilità analitica, un sistema di controllo della “qualità” amministrativa degli atti?
Il punto è che se gli enti applicassero bene le norme già presenti in materia contabile e di verifica amministrativa e gli organi di controllo fossero in grado di accertarne l’esecuzione, non vi sarebbe alcun bisogno di ulteriori norme.
Prendiamo ad esempio il d.l. 174/2012 che formalizza molti dei controlli già previsti nel d.lgs. 267/2000. Il nuovo parere di regolarità contabile “esteso” (art. 49 t.u.e.l.) che copre riflessi diretti e indiretti economico patrimoniali, era quello che già un buon Responsabile finanziario faceva. Una corretta Relazione previsionale programmatica e una verifica reale dei programmi e progetti (che siano tali!) in sede di salvaguardia (art. 193 t.u.e.l.) non soddisferebbero già bene le esigenze di “controllo strategico”?
Il punto è che si stanno moltiplicando regolamenti, relazioni, referti, piani, da inviare a… tutti, dal Responsabile di servizio alla Corte dei conti al Mef. Questi documenti possono sopraffare anche gli stessi organi di controllo distogliendoli forse dalle verifiche più necessarie. Le stesse sezioni regionali di controllo si danno infatti all’inizio dell’anno un piano di attività. Analizzando le delibere regionali si coglie che ormai sono dedicate quasi esclusivamente ai controlli obbligatori per legge. Si pensi al carico di lavoro richiesto dai questionari degli Organi di revisione (4)
Vediamo qualche esempio operativo di quanto affermato. Il dl 174/2012 ha inserito, fra i tanti, un nuovo “Referto Semestrale sul funzionamento dei controlli e regolarità delle gestioni” per la corte dei conti (nuovo art. 148 t.u.e.l.). Era già presente il referto del controllo di gestione dell’art. 198 Tuel fin dall’anno 2000, che poteva soddisfare queste esigenze, tra l’altro anch’esso trasmesso alle sezioni di Controllo (5). Non sarebbe stato più utile verificare la qualità e gli effetti reali prodotti negli enti dalle attività di controllo di gestione, riassunte in questo documento, invece di inventarsene altri? Sui controlli successivi le stesse relazioni periodiche del segretario (nuovo 147 bis c.3) non sono i normali controlli di regolarità amministrativa cui gli stessi son tenuti in base all’art.97 comma 2, d.lgs. 267/2000? “funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti”.Un controllo quindi sempre sulla conformità, che molti enti già utilizzano con pareri e indicazioni verbalizzate. Controlli simili se non uguali a quelli previsti dal “nuovo 147-bis comma 3”. Lo stesso dicasi per i revisori dei conti rispetto ai controlli già previsti e ai doveri di segnalazione.
Altro esempio, è quello degli obblighi previsti dall’art. 1 comma 7 della spending review 2 sugli obblighi di acquisti centralizzati, di beni e servizi, tramite Consip. Di fatto è dall’anno 2000 che le p.a. dovrebbero usare i parametri o le convenzioni Consip  (art. 26 comma 1 e comma 3 della legge 488/1999). Erano già previste rendicontazioni esterne fin dall’ora poste sul sito web dell’ente. Norme spesso disattese che avrebbero apportato maggior economicità e la stessa possibilità di controllo e trasparenza. Aggiungerne altre simili è veramente utile ed efficace sull’attività degli enti?
Non dimentichiamo che a ognuna di queste norme seguono direttive o circolari attuative della Ragioneria generale dello Stato, delibere Civit, circolari dipartimento funzione pubblica, pareri delle sezioni regionali della Corte dei conti, ecc.
Concludendo gli enti locali hanno visto il blocco del turn-over e quindi un ridimensionamento del personale, oltretutto mal distribuito. Gli adempimenti sono gli stessi anche per gli enti più piccoli (6)  e impiegheranno moltissimo tempo nelle rendicontazioni formali e nelle raccolte di dati rischiando di non aver il tempo di occuparsi di problemi veri, come la convenienza di un contratto di illuminazione pubblica. I controlli hanno un costo, e non solo quello del tempo/uomo dedicato, sono costi dati dalla necessità di continua formazione specifica degli operatori addetti, dall’acquisto o aggiornamento  di software dedicati, alla modifica delle procedure esistenti, etc. Un costo intangibile ma che non può essere sottovalutato.
Se c’è qualcosa di necessario oggi forse è, ad esempio, una forma corretta di contabilità e programmazione dei lavori pubblici. Una contabilità specifica e coordinata con flussi di cassa e SAL (7) da pagare, capace di gestire il patto di stabilità. Eppure nessuna norma la prevede, se non un allegato di cassa al bilancio. Occorrerebbe ridurre rendicontazioni e procedure e attuare efficacemente il controllo su pochi documenti. Il modo di controllare, ad esempio i flussi contabili informaticamente esiste (es. SIOPE). Siamo certi che questa valanga di certificazioni, con sanzioni di illecito disciplinare e responsabilità amministrativa aumenterà l’efficienza e l’efficacia degli enti? Chi era inadempiente prima non lo sarà più?
Passato il periodo dell’emergenza finanziaria del Paese, occorre una revisione completa di tutti i sistemi di programmazione e controllo, è indispensabile eliminare intrecci e sovrapposizioni di norme, valutando di usare gli stessi strumenti per più scopi. Un buon “Piano triennale dell’integrità e trasparenza” non potrebbe assorbire il “Piano per la prevenzione della corruzione”? Il contenuto è sempre di procedure di trasparenza, responsabilità, ecc.
Il primo timido segno di questo coordinamento e semplificazione fino ad oggi è stata la modifica dell’art.169 del t.u.e.l. (8) : “Al fine di semplificare i processi di pianificazione gestionale dell’ente, il piano dettagliato degli obiettivi (art. 108 t.u.e.l., comma 1) e il Piano performance (art. 10, d.lgs. 150/2009) sono unificati organicamente nel Piano esecutivo di gestione”. Cioè quello che la maggior parte degli enti sta già facendo integrando le parti contabili del PEG con gli obiettivi azioni e indicatori del PDO e con il ciclo della performance, utilizzando come unico  “contenitore” il Piano della Performance in un coordinato processo di programmazione e rendicontazione.

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(1) 2012 modificato dal 174/2012 inserendo all’art. 5 cbis)
(2) Legge 6.11.2012 NT 190, G.U. 13.11.2012.
(3) Cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2012 relazione scritta del procuratore generale della Corte dei conti, Lodovico Principato, adunanza delle ss.rr. del 6 febbraio 2012.
(4) Art. 1, commi 166-168 della legge 23 dicembre 2005, n. 266.
(5) Dal 2004 con l’art. 198-bis.
(6) Salvo un po’di gradualità, per fasce di abitanti, per i controlli del D.l. 174/2012.
(7) SAL stato di avanzamento lavori.

di Alberto Scheda

Fonte: La Gazzetta degli Enti locali
(8) Apportato in sede di conversione del d.l. 174/2012 con l’art. 148-bis, lett. gbis).