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Il d.l. “salva regioni, province e comuni” e la Costituzione. Più di un dubbio (qualcuno anche di merito)

1. Il provvedimento c.d. “salva enti”(soprattutto comuni)

Il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, recante “Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate”, è all’esame della prima (Affari costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni) e quinta (Bilancio, Tesoro e Programmazione) Commissione della Camera dei Deputati, in sessione congiunta, ove si sta effettuando un approfondito esame, corredato da numerosissimi emendamenti e da alcune eccezioni sollevate nel corso delle audizioni, cui ho avuto l’onore di partecipare (1).
Esso modifica tanto, e non solo il t.u.e.l. Proprio per questo rappresenta uno dei provvedimenti di maggiore rilievo del Governo, attesa l’importanza che le autonomie territoriali assumono nel funzionamento del Paese e nella finanza pubblica, soprattutto nella razionalizzazione dei costi di esercizio della Repubblica e nel puntuale ripianamento del debito pregresso (2).
Il provvedimento governativo suscita, tuttavia, qualche perplessità, alcune delle quali di una rilevanza tale da destare non poche preoccupazioni per le naturali ricadute derivanti dalla sua futura esistenza legislativa, ma anche – in un eventuale difetto di sua conversione – per la sua applicazione, nel frattempo intervenuta e in quella che si materializzerà sino alla sua (non affatto) probabile decadenza.
La prima osservazione che esso sollecita, da una prima lettura dei titoli che contraddistinguono il suo impianto normativo (12 articoli), riguarda prioritariamente la correttezza del ricorso alla decretazione emergenziale. Così come attrae una qualche attenzione l’incrementata competenza della Corte dei conti, nel mentre suscita qualche severa critica l’introduzione dell’istituto del predissesto, cui possono fare ricorso i numerosissimi comuni in stato di default.

2. L’esclusione della decretazione d’urgenza

Non appaiono esserci – fatta eccezione per la parte che afferisce alle decisioni contemplate nel Titolo III, intese al superamento delle conseguenze del sisma che ha colpito soprattutto l’Emilia-Romagna – motivazioni tali da giustificare l’adozione di un provvedimento di necessità e d’urgenza ai sensi dell’art. 77 della Costituzione.  Tutt’altro, dal momento che la quasi totalità della materia ivi trattata avrebbe dovuto essere finanche disciplinata da una legge approvata a maggioranza dei componenti del Parlamento, atteso l’obbligo costituzionale imposto al riguardo dal novellato art. 81, comma sesto, in relazione alla previsione analitica delle discipline di cui all’art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 20 aprile 2012.
Un vizio grave, quello appena rilevato, non affatto rimediabile sul piano emendativo perché esso risulta essere alla radice, in quanto viola palesemente una prescrizione della Costituzione, che rinvia la materia specifica ad una “legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti dalla legge costituzionale” (3). Sulla base di un tale rilievo, che sottolinea un insanabile deficit genetico, il D.L. esaminato potrebbe conseguire tutt’al più una conversione al netto dell’anzidetta riserva di legge, ovverosia per quanto da esso disposto in relazione alle problematiche non sottoposte ad una siffatta condizione costituzionale di procedimento. Ciò in quanto, diversamente, la illegittimità costituzionale che affligge il d.l. n. 174/2012 – per difetto di materia disciplinabile esclusivamente attraverso lo strumento individuato dal sesto comma dell’art. 81 della Carta – non risulterebbe neppure sanabile dalla intervenuta legge di conversione, ancorché approvata con la maggioranza assoluta dei componenti delle Camere prescritta dal medesimo articolo della Costituzione (Consulta 2004-2012, docet) (4). La sua conversione risulterebbe, infatti, altrettanto inficiata da incostituzionalità per vizio di validità formale afferente all’intero procedimento, atteso che lo stesso riguarderebbe la fonte normativa primaria e, in quanto tale, travolgerebbe, di conseguenza, tutti gli atti legislativi nel loro complesso da essa direttamente derivanti, anche in presenza – come detto – di una approvazione parlamentare perfezionata con la prescritta maggioranza assoluta, da conseguire sia alla Camera dei Deputati che al Senato della Repubblica (5).
Invero, il legislatore di revisione del 2012 – in armonia con i vincoli derivanti dal Trattato Ue, meglio noto come Fiscal compact, e con la ratio che è stata alla base dell’introduzione in Costituzione del cosiddetto “pareggio di bilancio”, da essere ineludibilmente ossequiato ai sensi dell’art. 117, comma primo, pena l’incostituzionalità di ogni diverso assunto – ha ritenuto di rimettere, in via esclusiva, il futuro economico della Repubblica ad una apposita legge delega, rinforzata sia per procedimento (per l’appunto, maggioranza assoluta dei componenti di Camera e Senato) che per contenuto (per l’appunto, quello esplicitamente indicato nell’art. 5 della legge cost. n. 1/2012, più precisamente per le materie scandite nelle lettere a), e), g) del comma 1 e nelle lettere b) e c) del comma 2).
Una previsione costituzionale disattesa che pregiudica insanabilmente l’esistenza del d.l. n. 174/2012 (peraltro non assistito dall’AIR, perché esonerato in quanto provvedimento d’urgenza, e dall’ATN, forse perché non richiesta) che, quale provvedimento avente forza di legge, potrebbe assumere, a seguito della conversione a cura delle Camere, tutt’al più il valore di legge ordinaria, certamente di grado inferiore a quello invece riservato, nel caso di specie, alla fonte costituzionalmente prevista, nell’ultimo comma dell’art. 81, di “legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera”.
Al riguardo, sembrano fuorvianti e incomprensibili le dichiarazioni di chiarimento alla legge costituzionale n. 1/2012, rese dal Governo sul suo sito istituzionale, intese – tra l’altro – ad attribuire alla legge “delegata” in essa prevista (art. 81, comma 6) la definizione di “legge ordinaria di sistema”. Una definizione che, francamente, non si ha modo alcuno di rintracciare nel comune “vocabolario” giuridico e, quindi, di condividere, perché in contraddizione con quanto preteso dal legislatore di revisione del 2012 che ha sancito una approvazione a maggioranza assoluta dei componenti di entrambi i rami del Parlamento. Un requisito di procedimento – questo – non affatto previsto per l’approvazione delle leggi meramente ordinarie per la cui approvazione è sufficiente conseguire una maggioranza semplice.
Allo stesso modo è apparsa ambigua, per come formulata, la precisazione di chiusura del dossier dal titolo “pareggio di bilancio in Costituzione: approvata la legge costituzionale”, anch’esso riportato nell’anzidetta pagina del riferito sito del Governo. Più esattamente, tale precisazione finale (6) ha dato adito a confusioni non di poco conto, in relazione alla prescrizione costituzionale, recata per l’appunto dall’art. 81 della Costituzione, sino a fare immaginare a taluni una sorta di Carta costituzionale ad efficacia differita, ovverosia che la sua applicazione fosse rinviata al 2014.
In proposito, è appena il caso di precisare che, dalla combinata lettura del comma 3 dell’art. 5 e del comma 1 del successivo art. 6 della legge costituzionale n. 1/2012 (che prevedono, rispettivamente, l’approvazione della legge de qua entro il 28 febbraio 2013 e l’applicazione delle disposizioni in essa contenute a decorrere dall’esercizio finanziario 2014), si evince chiaramente – prescindendo dall’ineludibile e incondizionabile applicazione, nel caso di specie, del comma 6 dell’art. 81 della vigente Costituzione, nel senso che ove ci fosse da legiferare nelle materie trattate dall’art. 5 lo si dovrebbe fare, esclusivamente, attraverso una legge approvata con una maggioranza assoluta dei componenti delle Camere e non già ricorrendo, ovviamente, alla decretazione d’urgenza – che, ove mai dovesse farsi riferimento ad applicazione differita, essa riguarderebbe solo la concreta applicazione di quanto legiferato in tal senso a decorrere dagli esercizi finanziari successivi al 2013. Ciò in quanto, da tale termine temporale (dal 2014 in poi) vanno considerati a valersi tutti gli obblighi, di risanamento del deficit corrente e di ripianamento del debito pubblico, assunti dall’Italia a seguito del consenso formale prestato nel Trattato europeo noto come Fiscal compact, approvato dal Parlamento nel trascorso mese di luglio.

3. Il rinnovato ruolo (e l’handicap logistico-organizzativo) della Corte dei conti

Il d.l. n. 174/2012 estende (art. 1, comma 8) i compiti della Magistratura contabile a tutti i bilanci delle istituzioni che compongono la Repubblica, tanto da renderla concretamente garante anche nei confronti dell’Unione europea, in relazione – come detto – agli obblighi di risanamento dei conti pubblici assunti dal nostro Paese con il Six Pack e il Fiscal compact.
Un’opzione testuale – residuata a seguito degli emendamenti quasi unanimemente sostenuti e condivisi sino ad oggi nei lavori delle Commissioni parlamentari impegnate – che ha fatto considerare come messa da parte l’originaria estensione delle competenze della Corte dei conti alla verifica periodica (semestrale) sulla legittimità e regolarità degli atti gestori (art. 1, comma 7), nonché su quelli di programmazione e pianificazione di regioni (art. 1, comma 2) e di comuni (art. 3, comma 1, lettera e), che – ove sancita – sarebbe andata a condizionare e ad affievolire l’autonomia di entrambi nel definire il loro indirizzo politico, tanto da esonerare dalle responsabilità successive gli organi di natura politica, all’uopo invece responsabilizzati dal d.lgs. n. 118/2011.
Più esattamente, la Corte dei conti dovrà assicurare, oltre che su quelli dello Stato, il controllo preventivo di legittimità sui bilanci di previsione e sui rendiconti consuntivi riguardanti il sistema autonomistico, in stretta coerenza con quanto affermato dalla Corte costituzionale appena qualche mese fa (7). La stessa, infatti, allorquando si è occupata dello specifico ambito giuridico, ha ritenuto, con la sentenza n. 198 del 20 luglio 2012, di confermare la capienza prescrittiva del vigente art. 100 della Carta in relazione alla intervenuta estensione dei compiti di controllo preventivo di legittimità attribuiti alla Corte dei conti sulle autonomie territoriali, ribadendo che il bilancio dello Stato “debba intendersi oggi esteso ai bilanci di tutti gli enti pubblici che costituiscono, nel loro insieme, il bilancio della finanza pubblica allargata” (8). Una conclusione, questa, che reca l’esplicito riconoscimento di ritenere il bilancio consolidato dello Stato, in coordinata lettura dell’art. 114 Cost. con i novellati artt. 81, 97 e 119 Cost., a tutti gli effetti il bilancio della Repubblica (9).
In relazione all’assunto normativo del d.l. n. 174/12 (art. 1 e 3, comma 1, lettera e)), ovverosia alla sensibile estensione delle competenze del Giudice contabile, va da sé che nasca qualche dubbio di merito riguardante la corretta e puntuale esecuzione delle stesse, considerata l’attuale carenza di organico e la non ancora consolidata specializzazione ad affrontare le tematiche della legittimità e della formazione degli esiti del neointrodotto obbligo in capo agli enti infra-statali di munirsi di contabilità economico-patrimoniale, estesa – come necessariamente sarà – a quella c.d. analitica, che presenterà non poche difficoltà applicative e interpretative.
Una tale fattispecie di verifica a sistema richiederà, di certo, una puntuale attenzione e, quindi, un consistente incremento dell’organico, togato e non, che sia espressione di professionalità interdisciplinari, nonché il ricorso ad un severo percorso di rodaggio da effettuarsi in tutte le sedi regionali, investite dei nuovi compiti, difficili da essere assolti speditamente, specie nelle regioni afflitte dai piani di rientro sanitari e dai comuni/province indebitati oltre misura. Tutto questo costituisce una condizione ineludibile per fare sì che si pervenga ad un buon esito degli introdotti controlli, tenuto conto della difficoltà – che pare tuttavia non essere stata presa in considerazione – derivante dalla moltitudine della documentazione contabile da esaminare periodicamente (8.094 bilanci di previsione e rendiconti solo per i comuni) che andrà a pesare, a scadenze fisse e pressoché riunite, sull’attività ordinaria della Corte dei conti, in particolar modo di quella più periferica da sempre ad organico ridotto. 

4. Il predissesto: un pericolo più che un rimedio

Come già detto, il d.l. n. 174/2012 interviene massicciamente sul t.u.e.l., integrando – tra l’altro – sensibilmente la materia dei controlli interni degli enti locali, ivi insediando gli artt. 143-bis (controlli di regolarità amministrativa e contabile), 143-ter (controlli strategici) e 143-quater (controlli sulle società partecipate).
Il legislatore d’emergenza si è, altresì, preoccupato di ricercare e di elaborare una soluzione procedurale in tema di debito pubblico consolidato dei comuni (ma anche delle province). Un argomento che, di fatto, ha ritenuto di risolvere con l’introduzione di un nuovo istituto: il predissesto (art. 3, comma 1, lett. r)). Una sorta di percorso pluriennale, ideologicamente mutuato dalla novellata legge fallimentare, che concretamente si prefigge, però, un obiettivo che non è propriamente in linea con il più tradizionale interesse pubblico, del tipo quello che è, invece, alla base e tipizza la dichiarazione di dissesto, di cui all’art. 244 del t.u.e.l. e seguenti. Quella tradizionale procedura di risanamento al quale il neo-introdotto strumento di predissesto sembra volersi porre come alternativa. Quella dichiarazione di dissesto finanziario (art. 244 t.u.e.l.) che è funzionale ad assicurare ai cittadini, amministrati da un ente locale in profonda crisi economica, la continuità delle funzioni svolte dall’ente medesimo e i servizi indispensabili alla collettività, altrimenti a rischio di inesigibilità sociale.

4.1. … afflitto da incostituzionalità
Una considerazione – questa – da fare supporre che le ragioni sulle quali si fonda l’idealizzazione di un siffatto istituto riparatore siano strumentali ad aggirare due certezze giuridiche, di segnato spessore pubblico (10):

  • la prima, è quella di evitare il concretizzarsi del dissesto che andrebbe, di contro, incentivato in una tale eventualità, proprio perché esso è stato, a suo tempo, ideato per assicurare, nel contempo, la continuità di esercizio dell’amministrazione pubblica decotta e la garanzia di una gestione commissariale finalizzata all’estinzione delle passività accumulate. Una condizione che consente, peraltro, il mantenimento in vita dei massimi organi plutocratici, democraticamente eletti, di mantenere e di esercitare le loro funzioni istituzionali, ancorché rigorosamente vigilati;
  • la seconda, è quella di consentire il differimento di un quinquennio del termine sanzionatorio posto a carico degli amministratori resisi responsabili di una malagestio pubblica. Ciò sino a realizzare l’assurdo, per esempio, nell’ipotesi dei comuni sciolti per infiltrazione o continuità mafiosa (tipo quello di Reggio Calabria), nei quali il trascorrere non proficuamente del quinquennio, reso disponibile dall’introdotto percorso di predissesto, comporterebbe la non punibilità di alcuni trascorsi amministratori (perché ultraquinquennali) e la sottoposizione a responsabilità, addirittura, dei nominati commissari governativi, unitamente al Sindaco che succederà loro dopo i diciotto mesi di commissariamento sostitutivo, disposto dal Ministro dell’Interno. 

In definitiva, l’ammissione del Comune interessato alla procedura di predissesto verrebbe a costituire l’occasione per favorire gli stessi, altrimenti, punibili con le sanzioni previste dal d.lgs. n. 149/11, nei tempi assegnati al normale esercizio dell’azione giudiziaria relativa e alle attribuzioni di responsabilità, soggetta a prescrizione quinquennale. Per questo motivo, la disciplina in esame viene a configurarsi come “norma ingenua” – per non dire troppo maliziosa perché sbilanciata nel garantire taluni (gli amministratori) piuttosto che le istituzioni interessate -, in quanto tale sindacabile sotto il profilo della costituzionalità in relazione agli articoli 5 e 97 della Carta, capisaldi dell’ineludibile imparzialità e del buon andamento, nei confronti dei quali l’opzione individuata dal d.l. n. 174/2012 non si rende affatto garante. Ciò in quanto sottrarrebbe le garanzie che sono alla base del corretto funzionamento della p.a. locale che – in presenza di inerzia ovvero di incapacità degli organi ordinari ivi istituzionalmente preposti – verrebbe generalmente affidato, a mente dell’art. 120, comma secondo, della Costituzione, ad organismi commissariali governativi, specie nel caso in cui dall’evento risulti minacciata la tutela economica della Repubblica e l’erogabilità ai cittadini dei Lep concernenti i diritti civili e sociali. 

4.2 … preoccupa nel merito
Sul piano della sua strumentalità, il neo-istituto rappresenta una soluzione meramente “emotiva”, un prodotto (molto) “alternativo” ed efficace sul piano marketing, da somministrare per attenuare il disagio e l’insofferenza dei cittadini nei confronti delle malefatte della politica, accentuate dalla cronaca laziale dell’ultimo periodo. 
Sotto l’aspetto del risultato essa soluzione rischia, tuttavia, di produrre l’effetto contrario, dal momento che apparirebbe – nel mentre si pretende in lungo e in largo di assicurare nella p.a. il buon andamento a regime – lo strumento per mandare esente dalle colpe chi è incorso nelle reiterate responsabilità derivanti da un palese “cattivo andamento” dell’ente affidatogli.
Non solo, accadrebbe di peggio. Ciò in quanto determinerebbe addirittura un effetto premiante per l’amministratore “colpevole”, dal momento che lo responsabilizzerebbe per altri cinque anni alla guida della pubblica amministrazione ridotta presumibilmente dal medesimo allo stato di default.
Conseguentemente, con il mantenimento in servizio del Sindaco (così come del Presidente della Provincia), risultato incapace di gestire ragionevolmente le risorse pubbliche, si metterebbe a rischio il principio dell’imparzialità, verosimilmente non pretendibile nei confronti di chi ha assunto responsabilità specifiche nella determinazione delle cause che hanno generato il problema cui si intende porre riparo con il predissesto. In quanto tale, la soluzione individuata risulterebbe una sorta di espediente tendenzialmente funzionale al prolungamento dell’agonia organizzativa ed economica di tanti Comuni e Province italiani.  Siffatta scelta di mantenere in servizio i responsabili “di ieri” – messa in relazione con quanto deciso dal legislatore medesimo (art. 2, comma 6), ove ha optato per “altro soggetto commissario ad acta” piuttosto che per la nomina d’ufficio del Governatore interessato – contraddice peraltro apertamente la ratio posta alla base della intervenuta coeva decisione assunta in ambito sanitario, ove il legislatore d’emergenza ha ritenuto di sottrarre, correttamente, la gestione esclusiva del piano di rientro ai Presidenti delle Regioni e di poterla affidare ad un terzo, quale maggiore garante del risanamento, considerata la sua estraneità alla formazione del debito pregresso/disavanzo da ripianare.
Esiste anche qualche severo dubbio nel merito squisitamente procedurale. Invero, si dà per scontato, meglio per acquisito, un saldo patrimoniale che non c’è. In relazione agli adempimenti/condizioni di accesso alla procedura, è appena il caso di sottolineare la oggettiva impossibilità dei Sindaci (e dei Presidenti delle Province), eventualmente interessati a frequentare (rectius, a tentare) la procedura, di determinare correttamente i saldi debitori, da ripianare nel quinquennio con l’introdotto piano di rientro (11).
Al riguardo, gli stessi saranno impossibilitati a farlo per tabulas. Sarà, infatti, loro impedito di determinare il deficit patrimoniale dell’ente da risanare, senza aver preventivamente proceduto alla emersione delle passività latenti, al netto dei crediti inesistenti e/o inesigibili e dei debiti da riconoscere. Ciò in quanto essa emersione rappresenta l’elaborazione finale del compito preteso e, quindi, l’obiettivo primario del d. lgs. n. 118/2011, attualmente in corso di sperimentazione (progetto Arconte (12)), che obbliga le p.a. infra-statali ad armonizzare le loro contabilità e i loro bilanci e, con questo, a determinare correttamente i loro saldi patrimoniali. Dati, questi ultimi, che costituiranno, nella naturale e ovvia aspettativa del legislatore complessivamente inteso, i numeri iniziali delle contabilità economico-patrimoniali degli enti medesimi, indispensabili per un corretto uso in avvenire dei loro conti. Un passaggio reso obbligatorio anche nel sistema centrale della pubblica amministrazione da perfezionarsi a mente del d.lgs. n. 91/2011, attuativo delle legge delega n. 196/2009.
La soluzione proposta nel d.l. n. 174/2012 presta, altresì, il fianco ad altre critiche di merito, in relazione all’obiettivo di conseguire favorevolmente i saldi dell’economia pubblica (13). Determinerebbe, infatti, un appesantimento complessivo delle finanze della Repubblica per 2.030 milioni di euro, dei quali 500 milioni di euro nel 2012 (art. 4, comma 5), sottratti al fondo per la tempestività dei pagamenti della pubblica amministrazione.
Con questo, la sua esecuzione, per come prospettata nell’articolato, si renderebbe produttiva di due (molto) prevedibili danni:

  • il primo, perché sottrarrebbe la certezza di pagamento ai creditori attuali della p.a. nei termini pretesi dall’Ue e appena confermati (31 ottobre 2012) dal Governo con un apposito decreto legislativo che ne sancisce la puntuale corresponsione – a partire dal 2013 – entro 30 giorni a decorrere dal ricevimento della fattura ovvero, in difetto di certezza della data di arrivo della stessa, dalla consegna delle merce relativa e/o dalla prestazione dei servizi);
  • il secondo, perché quelle concesse (100 euro a cittadino (14)) sarebbero risorse per lo più andate in fumo in quanto sarebbero pochissimi gli enti che ne potrebbero e ne saprebbero fare un uso corretto e conseguente, attesa anche la sproporzione al ribasso delle medesime in rapporto all’enormità del debito pregresso accumulato. Dunque, un ulteriore aggravio per il Tesoro pubblico, dal momento che a tale procedura agevolativa concorsuale pubblica tenterebbero, infatti, di accedere (anche artatamente) la quasi totalità dei Comuni, soprattutto la moltitudine di quelli che hanno abitualmente trascurato, come detto, la indebita permanenza, tra i residui attivi, di crediti inesistenti e inesigibili, e la mancata iscrizione, tra i residui passivi, dei debiti contratti fuori bilancio, da dovere comunque riconoscere in presenza delle condizioni di diritto.

Pertanto, in relazione alla prevista procedura “concorsuale” – ancorché ben congegnata in step e tempi ragionevoli – è da registrare un vizio di fondo, tenuto conto del debito verosimilmente plurimiliardario (che nella sua totalità sarà superiore a quello emerso nella sanità) cui la stessa intenderebbe porsi come soluzione: quello di promuovere un nuovo strumento, apparentemente risolutivo, che costituirà un’ulteriore fonte di spesa improduttiva, soprattutto per l’insufficienza delle risorse rese disponibili ad hoc e per la verosimile inadeguatezza professionale di molti dei preposti al risanamento reale. In sintesi, esso servirebbe a prolungare l’esistenza, al vertice delle pubbliche amministrazioni locali, degli amministratori incapaci, spesso responsabili del debito che si riterrebbe ripianare con risorse certamente inadeguate, ed eviterebbe ai medesimi di incappare, da subito, nelle maglie legislative, individuate nel d.lgs. n. 149/2011, che, altrimenti, attribuirebbero a loro carico il fallimento politico e l’ineleggibilità decennale. 
A proposito dell’entità del debito consolidato, proprio per assicurare la correttezza dei conti anche a regime, sarebbe stato opportuno cogliere l’occasione per introdurre l’obbligo per “chiunque” di redigere un inventario iniziale delle consistenze giuridico-economiche di indubbia utilità ambivalente: 

  1. di retroagire la posizione debitoria netta dell’amministrazione all’atto dell’inizio del mandato del Sindaco/Presidente della Provincia richiedente (ma anche del Presidente delle Regioni);
  2. di determinare una corretta posizione debitoria netta del Comune interessato, sulla quale potere intervenire con misure adeguate, da dovere – in parte – ancora ricercare eventualmente nel ventaglio fiscale da aprire ulteriormente, a cura dello Stato e al netto degli esiti di una attenta e conveniente, ma soprattutto autonoma, dismissione dei cespiti immobiliari, verso un prelievo patrimoniale locale ad hoc (per esempio: una IMU contingentata e differenziata – a cura e discrezione dell’ente locale interessato al prelievo – per valore/qualità immobiliare).

Siffatte neotipologie inventariali avrebbero, infatti, necessità di trovare una maggiore cura nell’ordinamento, soprattutto da parte dell’apparato burocratico, attesa la colpevole disattenzione e il disinteresse che le stesse hanno registrato fino ad oggi, nonostante una loro specifica previsione normativa, quanto a rendicontazione finale in senso lato. Ciò è avvenuto, da ultimo, a seguito della mancata adozione da parte del Ministro dell’Interno del decreto di approvazione dello schema di relazione di fine mandato (art. 4, comma 5, d.lgs. n. 149/11). Un comportamento omissivo che ha mandato esenti dall’adempimento tutti i sindaci uscenti competitor nelle ultime elezioni comunali del maggio 2012, così come saranno prossimamente “graziati” i Governatori di Lazio, Lombardia e Molise dal loro obbligo/dovere di redigere la relazione di fine legislatura a causa della mancata approvazione del relativo schema da parte del Ministro competente, ai sensi della lettera del d.lgs. n. 149/2011 (art. 1, comma 5).

4.3 … persevera nell’errore d’ipotesi
Concludendo, è mia preoccupazione leggere, nell’introdotta disciplina del predissesto, il medesimo errore di ipotesi, di tipo ideologico, in cui è incorso il legislatore allorquando ha ritenuto (nel 2004) di risolvere i conti fallimentari di una gran parte della sanità regionale attraverso la previsione di appositi programmi di risanamento, meglio conosciuti come “Piani di rientro” (Finanziaria per il 2005). Gli stessi, infatti, hanno dimostrato negli anni la loro inattitudine a conseguire il risultato, tant’è che i saldi debitori sembrano essere rimasti pressoché gli stessi, ovviamente al lordo dei residui mutui contratti e – ove variati in melius – diminuiti a seguito del finanziamento di 3 miliardi di euro a “fondo perduto” (d.l. n. 23/2007, convertito nella legge n. 64/2007), di un accesso a mutui agevolati trentennali per 9,1 miliardi di euro (art. 2, commi 46 e 47 della legge n. 244/2007) e dei tagli correnti imposti “d’ufficio” dallo Stato (esempi: blocco del turn-over, tagli lineari, incremento della compartecipazione alle prestazioni, i c.d. ticket, ecc.) (15).
Per di più, in questa occasione, un difetto in più e non di poco conto: l’esiguità del finanziamento. 
I 100 euro stanziati a cittadino saranno, infatti, di per sé insufficienti ovunque. Si provi ad immaginare cosa vorranno dire, in termini di “soccorso” economico-finanziario, circa 198-200 milioni di finanziamento pro predissesto a fronte delle voragini dei debiti pubblici consolidati, per esempio, di Palermo, Napoli, Parma e Reggio Calabria, ove si andrà di certo a rendicontare complessivamente una posizione debitoria (molto) ultramiliardaria.
Insomma, al termine dell’espletamento del tentativo risolutorio individuato dal legislatore d’emergenza, ove dovesse essere confermato in sede di conversione, esso si rivelerà una grande presa in giro per il Paese e per gli organismi comunitari. Ciò in quanto contribuirà sensibilmente a fare sprofondare ulteriormente il debito pubblico e condizionare negativamente la convivenza nell’Unione europea.

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(1) Il testo integrale dell’audizione del 23 ottobre 2012 è stato ivi pubblicato il giorno successivo.
(2) Massa M., “D.L. n. 174 del 2012. Trasparenza della finanza territoriale: novità in tema di controlli interni degli enti locali”, in Diritti Regionali – Osservatorio sulle autonomie, 2012.
(3) In tema di disomogeneità dei decreti-legge e vizi non sanabili, Ruggeri A.: In tema di norme intruse e questioni di fiducia, ovverosia della disomogeneità dei testi di legge e dei suoi possibili rimedi, in Lupo N. (a cura di), Padova, 2010; Ancora in tema di decreti-legge e leggi di conversione, ovverosia di taluni usi impropri (e non sanzionati) degli strumenti di normazione (a margine di Corte cost. nn. 355 e 367 del 2010), in www.forumcostituzionale.it; Evidente mancanza dei presupposti fattuali e disomogeneità dei decreti-legge (a margine di Corte cost. n. 128 del 2008), in Foro italiano, n.11, 2008.
(4) Dickmann R., La Corte sanziona la “evidente estraneità” di disposizioni di un decreto-legge con la legge di conversione. Error in procedendo o vizio di ragionevolezza? (nota a Corte cost., 16 febbraio 2012, n. 22), www.federalismi.it, n. 5, 2012; interessante sul tema della mancanza dei requisiti ex art. 77 Cost., Celotto A., C’è sempre una prima volta …… (La Corte costituzionale annulla un decreto-legge per mancanza dei presupposti), www.giustamm.it, 2007; Romboli R., Decreto-legge e giurisprudenza della Corte costituzionale, in Simoncini A. (a cura di), L’emergenza infinita. La decretazione d’urgenza in Italia, Macerata, 2006; Rauti A., La giurisprudenza costituzionale in tema di decreti-legge ed i suoi problematici riflessi sulla forma di governo, in Ruggeri A. (a cura), Napoli, 2006.
(5) Marcenò V., L’eterogeneità delle disposizioni come “male” da elusione delle fonti sulla produzione del decreto legge, in Quaderni costituzionali, 2012; Magnini E., L’omogeneità tra decreto legge e legge di conversione: la Corte lancia un monito al legislatore, in Gazzetta Amministrativa, n. 1, 2012.
(6) Essa precisazione recita testualmente: “… mentre la decorrenza di efficacia delle disposizioni contenute nel disegno di legge costituzionale è indicata nell’esercizio finanziario 2014”.
(7) Audizione del Presidente della Corte dei Conti, Luigi Giampaolino, avanti le Commissioni riunite della Camera (Affari costituzionali e Bilancio), del 16 ottobre 2012, ivi pubblicata il 22 successivo.
(8)Jorio E., Pareggio di bilancio: le ricadute (o le implicazioni) sui Comuni e sul sistema sanitario, www.federalismi.it (16 maggio 2012), n. 10, 2012.
(9) Jorio E., Federalismo fiscale tra spinte dell’ordinamento e del diritto dell’UE, Giuffrè, Milano, 2012.
(10) Lepre A., La procedura del dissesto fa bene ai Comuni, “Il Sole 24 Ore”, 16 ottobre 2012.
(11) Pare che tale termine quinquennale – tenuto conto delle esigenze emendative emerse in sede di Commissioni riunite – possa essere incrementato in sede di conversione di un altro quinquennio.
(12) È l’acronimo di “armonizzazione contabile degli enti territoriali” e rappresenta il processo, oggi in via sperimentale, di riforma degli ordinamenti contabili pubblici riferito a Regioni, enti locali e loro organismi, nonché ad enti del Ssn.
(13) Antonini L., Il fondo anti-default premia chi apre i buchi nei bilanci, in “Il Sole 24 Ore”, 21 ottobre 2012.
(14) Tale finanziamento pro capite, a seguito degli emendamenti in corso di esame, dovrebbe verosimilmente raddoppiare sino a raggiungere i 200 euro a cittadino.
(15) Jorio E., Il (quasi) flop dei piani di rientro: un ulteriore problema per la sanità e per l’esordio del federalismo fiscale, www.astrid.eu, 6 dicembre 2010.

di Ettore Jorio

Fonte: La Gazzetta degli Enti locali